10月27日，证监会主席吴清在2025金融街论坛年会开幕上表示，将出台《关于加强资本市场中小投资者保护的若干意见》（下称《若干意见》）。
随后，证监会正式发布《若干意见》，围绕强化发行上市、退市等过程中的投资者保护，营造更加公平的交易环境，提升行业机构的客户服务水平，推进证券期货纠纷多元化解机制建设等中小投资者的重点关切，从8大方面推出23条具体举措。
第一财经记者获悉，《若干意见》是“当前和今后一个时期中小投资者保护工作的行动指南”，聚焦一段时期以来中小投资者高度关注的重点问题和核心关切提出针对性措施。
回应投资者关注热点
《若干意见》的出台有其政策背景。2024年9月26日，中央政治局会议提出“研究出台保护中小投资者的政策措施”。二十届三中全会明确提出“健全投资者保护机制”。国务院《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（即新“国九条”）提出，“必须始终践行金融为民的理念，突出以人民为中心的价值取向，更加有效保护投资者特别是中小投资者合法权益，助力更好满足人民群众日益增长的财富管理需求”。
第一财经记者获悉，《若干意见》的制定，遵循了针对核心关切、力求务实管用、于法有据的思路。
比如，针对投资者反映的新股发行价格过高的问题，《若干意见》提出优化新股发行定价机制，强化网下投资者分类评价管理，从严限制故意抬高、压低报价的询价机构参与手法证券网下询价配售，推动网下投资者合理报价；针对投资者关注的程序化交易问题，从加强对程序化交易报告的信息核查力度和异常交易监测监控的角度，进一步加强程序化交易监管。
针对经营机构在宣传推介产品、服务时未充分向投资者提示风险，致使投资者投资高风险产品遭受亏损的问题，要求经营机构将投资者教育嵌入业务流程，督促经营机构在向投资者销售金融产品、提供服务前，向投资者深入讲解业务规则，阐明重要合同条款，充分提示相关风险，增强投资者教育的针对性、有效性，进一步压实经营机构的投资者保护职责，为中小投资者提供更加有效的保护。
强化上市、交易、服务公平性
投资者是市场之本。资本市场的公平性，体现在上市、交易、服务等各个环节当中对中小投资者合法权益的保护。
在发行上市环节，《若干意见》提出3项举措。一是研究提高锁定比例更高、锁定期更长的网下投资者配售比例，从严限制故意抬高、压低报价的询价机构参与首次公开发行证券网下询价配售，推动网下投资者合理报价；二是指导发行人及中介机构形成招股说明书示范文本，提升招股说明书信息披露质量；三是倡导上市公司采用“注销式回购”等方式回报投资者，引导上市公司实施一年多次分红，增强分红的稳定性、持续性和可预期性。
在交易环节，《若干意见》提出，要营造有利于中小投资者公平交易的制度环境。一是进一步加强融资融券业务监管，完善融资融券规则，提高融资融券业务透明度和公平性。二是完善程序化交易报告、异常交易监控制度，加强程序化交易监管。三是加强证券期货经纪业务监管，督促证券公司加强交易单元的统一管理，严禁为个别投资者提供特殊便利。
第一财经记者获悉，涉及到的相关规则在研究制定过程当中，后续会根据进展及时对外发布。
在服务环节，《若干意见》提出，要压实经营机构中小投资者保护责任。
具体而言，一是引导经营机构提供更多适合中小投资者、有利于增强市场活力、服务实体经济的产品和服务；二是督促经营机构、代销机构严格落实投资者教育与投资者适当性管理责任，将投资者教育嵌入到开户、销售等业务流程中；三是压实经营机构处理投资者诉求的主体责任，督促经营机构健全投诉和纠纷处理工作机制，加强对经营机构处理投资者诉求的监督检查与评价，推动纠纷得到妥善解决；四是依法支持加强对中小投资者的公平保护，支持人民法院、仲裁机构在审理经营机构与投资者相关纠纷时，对业务合同中的格式条款依法作出有利于中小投资者的解释。
“近年来，经营机构与中小投资者的纠纷数量持续快速增长，主要原因往往是投资者对产品和服务的风险特征认识不充分，对相关业务规则和合同条款的理解不到位，而问题的根源主要在于经营机构没有牢固树立保护投资者合法权益的经营理念，在落实投资者教育和投资者适当性管理责任时履职不到位。”业内人士表示，《若干意见》将推动压实经营机构的主体责任，引导经营机构树立正确的经营理念。
进一步加强退市监管
随着常态化退市机制持续深化，上市公司退市过程中的投资者赔偿问题受到市场高度关注。去年4月，证监会发布《关于严格执行退市制度的意见》，提出“健全退市过程中的投资者赔偿救济机制，切实保护投资者的合法权益”。不过，市场各方对于退市与投资者赔偿的关系、如何健全退市过程中投资者赔偿救济机制，一直存在不同认识。
此次《若干意见》进一步提出，健全终止上市过程中的中小投资者保护制度机制。
“存在退市风险的公司往往存在内部治理失效，大股东、实际控制人隐瞒资金占用、违规担保、违规减持套现等情况，致使公司的违法违规风险未能及时、充分揭露，严重损害资本市场秩序和投资者合法权益。”业内人士表示，对此，《若干意见》提出，督促存在退市风险的上市公司充分揭示退市风险，保障投资者知情权，同时强化对存在退市风险的上市公司股票异常交易监控，防止非理性炒作公司股票。
对于重大违法强制退市的公司，投资者与上市公司间矛盾、纠纷更为尖锐。
“为实现‘退得下、退得稳’，需要统筹推进保护投资者合法权益与重大违法强制退市工作。”业内人士表示，对此，《若干意见》规定，引导存在重大违法强制退市风险的上市公司控股股东、实际控制人等主动采取先行赔付或者其他保护投资者合法权益的措施，弥补投资者因上市公司及相关主体违法行为遭受的损失。加强相关民事、行政与刑事案件办理工作的衔接配合，合理维护投资者合法权益。
此外，《若干意见》还提出，强化上市公司主动退市中的投资者保护，督促主动退市的公司提供现金选择权等保护措施。
强化有效赔偿，加强法治保障
《若干意见》还将进一步强化对侵害中小投资者利益的违法行为的打击，完善证券期货纠纷多元化解机制，更好发挥投资者保护机构的职能作用，以及强化投资者保护的法治保障。
在打击违法方面，下一步证监会将加大对欺诈发行、财务信息披露造假等严重损害投资者权益的违法行为的打击力度，对实际执行公司事务或组织指使实施违法行为的控股股东、实际控制人等实施精准追责；严厉打击各类不利于投资者保护的市场乱象，加强与公安司法机关的执法协作，从严打击扰乱市场秩序的各类违法范围行为。
在纠纷调节方面，证监会鼓励发行人的控股股东、实际控制人、相关证券公司自愿作出先行赔付的承诺，引导、督促相关主体及时有效赔偿投资者。
此外，资本市场的民事赔偿诉讼普遍存在信息不对称、举证困难、诉讼成本高等特点，由于中小投资者维权能力有限，往往难以通过诉讼渠道维权。《若干意见》要求，投资者保护机构作为从事资本市场投资者保护的专门机构，要充分发挥其在纠纷解决中的作用，通过支持诉讼、提起股东代表诉讼、代表人诉讼等方式，更好维护投资者合法权益。
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杜卿卿
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